9月8日消息，近日，銀保監會打擊非法金融活動局發布《非法商業保險活動分析及對策建議研究》，其中提到，相互寶、水滴互助等網絡互助平臺會員數量龐大，屬于非持牌經營，涉眾風險不容忽視，部分前置收費模式平臺形成沉淀資金，存在跑路風險，如果處理不當、管理不到位還可能引發社會風險。

以下為《非法商業保險活動分析及對策建議研究》全文：

近年來，經濟社會不斷發展和保險需求持續釋放為保險市場帶來了新的發展機遇，但與此同時，非法商業保險活動也借勢抬頭，出現了很多新情況、新問題，特別是互聯網化使得非法商業保險活動傳播范圍更廣、速度更快、更加難以規制。調查發現，打擊非法商業保險活動主要涉及未經批準開展保險業務或設立保險機構、變相經營保險中介業務、以“保險”為名虛假宣傳銷售、偽造銷售假保險單證和非法銷售境外保險產品等行為。此外，最近一段時期野蠻生長的網絡互助平臺，本質上具有商業保險的特征，但目前沒有明確的監管主體和監管標準，處于無人監管的尷尬境地。面對新形勢、新要求，需要適時完善保險監管政策和監管技術，及時、準確打擊非法商業保險活動，保障保險市場健康穩定發展，切實維護保險消費者合法權益。

一、我國非法商業保險活動分析

（一）非法商業保險活動主要特點

1.互聯網化趨勢明顯。隨著網絡科技和第三方支付的飛速發展，相關網站和app平臺架設的技術門檻大大降低。一方面，依托8億多網民的龐大消費群體，借助網絡平臺發展起來各類壽險、車險與理財型保險等產品；另一方面，微信公眾號、手機app等互聯網平臺成本低、傳播廣、溯源難，特別是大量的從事信息技術中介服務的第三方網絡平臺，無保險牌照、無代理資質，從事非法保險中介業務，違規變相開展保險代理，游走在監管灰色地帶，成為非法商業保險活動滋生的溫床和重要載體。互聯網保險平臺在借助網絡科技公司海量流量實際運作過程中，也存在索賠門檻高、合同條款誤導等問題。據統計，僅2018年互聯網保險消費投訴就達10531件，同比增長121%，成為投訴重災區。

2.具有很強的隱蔽性。非法商業保險活動往往采取多重包裝手段，難以輕易識別，特別是對于缺乏保險知識的普通消費者，非法商業保險活動無論從宣傳、銷售還是理賠環節，均具有很強的隱蔽性，消費者若不出險索賠，很難發現其實質。有的非法商業保險活動在保險機構體外運轉形成閉環，監管機構難以及時發現；有的借助持牌保險機構品牌、信用獲取非法利益；有的業外機構采取搞全國加盟、頻繁更換合作保險機構、向省域交界區域轉移等方式規避監管。

3.風險隱患和社會危害大。非法商業保險活動數量龐大且逐年遞增、涉及金額大、涉及消費者多，造成了嚴重社會影響。有的不法機構和人員以保險為名，行詐騙、非法集資、傳銷之實，嚴重損害群眾利益。有的嚴重侵蝕行業利益，影響保險機構穩健運行。非法商業保險活動的存在，不僅破壞保險市場的信譽，影響消費者購買保險產品的信心，同時也會產生劣幣驅逐良幣的現象。此外，相互寶、水滴互助等網絡互助平臺會員數量龐大，屬于非持牌經營，涉眾風險不容忽視，部分前置收費模式平臺形成沉淀資金，存在跑路風險，如果處理不當、管理不到位還可能引發社會風險。

（二）打擊非法商業保險活動存在的主要問題和困難

1.尚未形成有效的工作合力。銀保監會成立后，聚焦監管職責，探索研究打擊非法商業保險活動工作思路。在調研中發現，不少地方金融監管局和銀保監局對此項工作的認識存在不小分歧。有的銀保監局認為自身沒有執法手段和執法力量，難以開展調查取證、查處取締等工作，建議參考處置非法集資工作機制，由地方政府牽頭，依靠公安力量開展。有的地方金融監管局提出打擊非法商業保險活動屬于中央事權，相關領域業務又比較專業，應由銀保監局牽頭開展調查、定性、處置等工作，地方金融監管局協調屬地政府有關部門做好維穩和保障工作。大家從各自實際出發，看問題角度和思路不同，容易形成監管真空地帶，需要發揮各自優勢、形成工作合力。

2.法規制度體系不完善。一是打擊非法商業保險活動缺少法規制度層面的依據。原保監會2008年發布了《關于取締非法商業保險機構和非法商業保險業務活動有關問題的通知》（保監發〔2008〕63號），2018年銀保監會印發《中國銀行保險監督管理委員會辦公廳關于印發2018年打擊非法商業保險活動專項行動工作方案的通知》（銀保監辦發〔2018〕47號），但并非長效機制。此外缺少部門規章或行政法規對打擊非法商業保險活動進行規范。二是相關法規對非法商業保險活動界定不夠明確。我國現行法規對于非法商業保險活動的界定，突出其合法性要件，即凡是不能滿足機構合法、業務合法和審批合法三層合法要件的活動，均屬于非法商業保險活動。非法商業保險活動缺乏一般界定，通常由打擊非法商業保險活動的發起部門臨時予以界定，難免會出現界定不科學、不規范的問題，有可能造成錯打、漏打。此外，網絡互助平臺監管缺乏制度依據，處于無主管、無監管、無標準、無規范的“四無”狀態。

3.三難問題突出。一是調查取證難。非法商業保險活動主體往往涉及業外、轄外、境外，被調查機構配合意愿低，關鍵證據不易獲取；不少參與非法商業保險活動的人員熟悉保險機構運作和保險監管法律法規，千方百計尋找監管漏洞來掩飾其非法行為。二是問題定性難。部分經營活動界定沒有法律依據。例如，經營主體以提供信息導流中間服務介紹保險業務、為員工投保等名義開展業務活動，當前監管制度對此類行為缺乏明確規定，是否屬于非法商業保險活動存在爭議，定性比較困難。三是跨部門協調難。部分案件線索須向公安、市場監管等部門移送，但由于工作職責不同，對問題認識不一，在立案標準、辦案程序、行為定性方面存在差異，跨部門協作有效性有待提高。

二、國外打擊非法商業保險活動的典型做法

（一）美國的做法

一是完善的電子商務法律奠定了互聯網保險發展的基石。為促進電子商務全面發展，美國聯邦政府及各州都制定了電子商務法。二是監管部門秉持有所為、有所不為的原則。美國監管當局認為互聯網保險是一種有利于降低成本、提高效益的金融創新，不斷修改法律法規，使監管規則適應互聯網保險的發展。三是充分發揮保險行業的力量。美國保險市場協會眾多，通過提供行業信息、咨詢服務、制定行業標準等舉措發揮作用。四是健全的信用評級體系。美國大力加強信用體系建設，立法保證信息公開、完善信用評價制度、建立與市場行為密切相關的失信懲罰機制。

（二）英國的做法

一是行業先行，監管后行，行業自律與政府監管共同作用。在保險市場發展的初期，英國就成立了保險人協會，后來又相繼成立倫敦保險協會、倫敦承保人協會和保賠協會等，對英國保險行業的發展和規范起了很好的引導作用。英國金融服務監管局（FSA）下設的保險監管部負責日常保險監管，旨在改善行業經營狀況，維護消費者權益。二是明確保險跨境業務管轄權。對互聯網保險平臺和保險公司之間的合并、保險產品跨境交易等活動的管轄權給予明確。三是監管機構通過分析保險人提交的業務報表和財務報告，強化償付能力監管。四是加強互聯網風險監管。由互聯網監察基金會牽頭制定行業性規范，審查非法內容，打擊互聯網犯罪行為；金融行為監管局（FCA）制定了一系列互聯網金融監管規定，監控互聯網金融風險，保護客戶資金安全。五是英國保險監管部門要求除自保性質的所有保險公司公開披露其經審計的年度財務報告。六是2012年出臺《消費者保險法》，切實保障消費者的合法權益。

（三）日本的做法

一是日本金融廳是專門負責金融業監管的主要機構。二是通過《保險業法》及其實施規則來規范保險公司與相關機構的保險行為。三是通過現場檢查和行政處罰兩種方式對非法商業保險業務進行監管。四是日本金融廳設商談室接受社會公眾舉報、投訴或咨詢，以此發現線索。如果相關行為違反了《保險業法》，金融廳將線索直接移送司法部門進行打擊；如果相關行為違反了《金融商品交易法》，金融廳依法對相關企業開展進場檢查。

（四）國外網絡互助保險平臺監管模式

國際網絡互助平臺（亦稱P2P保險平臺）運營模式目前主要有個體互助模式（Peer-to-Peer Insurance）、群體定制模式和其他創新模式三種。國際P2P保險平臺普遍以小范圍熟人參與為主，保險標的多為小額產品，分布范圍較為廣泛，業務涉眾風險及卷款潛逃風險都比較小。歐美發達國家普遍將P2P保險平臺納入監管范圍，受到保險監管機構嚴格監管，必要時還接受證券監管的審查，一般不存在完全游離于監管之外的情形。

三、政策建議及工作措施

（一）建立健全打擊非法商業保險活動工作聯系機制

非法商業保險活動涉及產險、壽險、中介各業務板塊，往往又相互交織，跨行業、跨地域，量大面廣、專業性強，發現難、認定難、處置難，必須齊抓共管、協同聯動。地方政府要發揮貼近一線、手段豐富等優勢，牽頭對轄區的非法商業保險活動進行打擊處置，切實維護社會穩定；行業金融監管部門派出機構要發揮業務專長，積極做好配合工作，共同構建起監測預警、查處取締和善后處置的工作聯系機制。一是多渠道監測預警。地方政府在運用大數據等信息技術手段建立健全非法金融活動監測預警體系的過程中，充分發揮網格化管理和基層群眾自治的優勢，把對非法商業保險活動的監測預警納入其中。銀保監會系統以建設國家非法金融活動監測預警平臺為核心，促進各地方、各部門實現信息資源整合，加強對非法商業保險活動的監測預警，同時利用投訴、信訪、舉報等方式，多渠道獲取風險線索。二是依法查處取締。地方金融監管局發揮牽頭作用，加強與銀保監、市場監管、公安、網信、信訪等部門協作配合和信息共享，對涉嫌非法商業保險活動相關線索開展調查取證和性質認定，對擅自設立保險機構、從事非法商業保險業務的及時查處取締。對跨業務跨地域的重大非法商業保險活動風險或案件，在認定、查處中存在困難的，地方金融監管局商屬地銀保監局等部門提出初步定性處理意見后，視情提交金融委辦公室地方協調機制協調處理。三是穩妥善后處置。地方政府應認真落實屬地風險處置責任，組織轄內宣傳、網信等部門積極做好輿情管控引導、資產處置、信訪維穩等工作，切實維護社會大局穩定。

（二）充分發揮保險行業協會和保險機構的作用

要充分發揮保險行業協會服務行業、教育宣傳和行業自律等優勢，進一步規范保險市場行為。在打擊非法商業保險活動中，保險行業協會要組織會員公司開展全方位、多角度的風險排查，及時發現報告。積極與地方金融監管、公安司法、工商網監等部門加強溝通協作，獲取對打擊工作的支持幫助。加大資源投入，協助研究建立行業高風險客戶信息數據庫及高風險從業人員信息數據庫，加強與監管部門、公安機關的信息共享。建立專項資金，用于舉報獎勵、專業培訓、警示宣傳等活動。

保險公司作為保險活動的參與主體，必須落實自身風險防控主體責任，積極主動開展非法商業保險活動風險識別研判。一是梳理經營管理風險點，完善內控制度，加強責任追究，堅決杜絕與各類非持牌機構或個人合作開展任何保險業務，斬斷非法商業保險活動風險向持牌機構的傳遞。二是充分發揮專業判斷能力，及時發現并向監管部門報告損害行業利益、危害行業聲譽的一切非法商業保險活動，涉嫌違法犯罪線索及時向公安機關報告，并積極配合監管部門或公安機關開展調查取證和案件偵辦。

（三）努力提升宣傳教育的針對性有效性

一是宣傳工作常態化。將打擊非法商業保險活動宣傳工作納入銀保監局、行業協會、保險機構的日常工作，利用各種宣傳平臺，不間斷發布警示信息，做到警鐘長鳴，強化保險消費者和從業人員的風險防范意識。二是宣傳手段多樣化。利用電臺、報紙、電視等傳統媒體，網絡、微博、微信等新媒體，海報、專欄、電子屏等窗口平臺，擴大宣傳工作的覆蓋面。三是宣傳內容通俗化。持續發布通俗易懂的宣傳信息，講述老百姓身邊的風險案例，提高保險消費者和保險從業人員的認知度和識別度。

（四）營造嚴厲打擊非法商業保險活動的高壓態勢

堅持對所有保險活動實行嚴格準入、持牌經營，嚴禁無照駕駛行為，嚴厲打擊各類非法商業保險活動。一是要對非法設立保險機構及經營保險業務、非法銷售境外保險、制售虛假保險單證等傳統非法商業保險活動持續保持嚴厲打擊態勢，降低處罰門檻，加大違法成本。二是要加大對借助互聯網手段開展的新型非法商業保險活動的打擊力度，要把網絡互助平臺納入監管，盡快研究準入標準，實現持牌經營和合法經營。加強同工信等部門信息共享，對擅自在app平臺開展各類保險業務、借助網絡技術手段實施保險詐騙等非法商業保險活動，情節嚴重的要移送司法機關立案查處。三是對涉及保險創新的新業態，要在準確定性的基礎上，實施監管沙盒試點，鼓勵支持創新發展，保持監管與創新同步，將創新始終置于監管之下，確保風險不失控，堅決守住不發生系統性金融風險的底線。