近日，國土資源部下發了《關于補足耕地數量與提升耕地質量相結合落實占補平衡的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。日前，國土資源部耕地保護司副司長劉明松就《指導意見》有關問題進行了解讀。

保障經濟建設合理用地需求，支持穩增長重點建設及時落地

耕地是我國最為寶貴的資源，關系十幾億人吃飯大事，必須保護好，絕不能有閃失。要像保護大熊貓一樣保護耕地，堅決杜絕占多補少、占優補劣、占水田補旱地的現象。“制定《指導意見》總的意圖就是貫徹落實黨中央、國務院關于嚴格耕地保護的指示要求，通過采取改革措施，探索落實耕地占補平衡新的途徑和方式。”劉明松說。

劉明松說，近年來，隨著各地持續不斷補充耕地，耕地后備資源尤其是優質后備資源越來越缺乏，補充耕地數量難度加大，特別是直接開墾補充同等質量的耕地和水田，許多地方難以做到。在當前各項建設還必須占用一定耕地的情況下，需要實事求是地探索改革措施，根據耕地資源狀況尋找一條行之有效的耕地占補平衡途徑，實現耕地占一補一、占優補優、占水田補水田。因此，《指導意見》的出臺，也可以說是被“逼”出來的改革舉措。目的就是既要保障經濟建設合理用地需求，支持穩增長重點建設及時落地，又要落實好最嚴格的耕地保護制度，充分發揮耕地占補平衡對工業化、城鎮化建設占用耕地的補救作用，堅守耕地紅線。

劉明松說，《指導意見》明確改革舉措的核心，即在補足耕地數量的前提下，通過對現有耕地提質改造、以補充耕地與改造耕地相結合方式實現耕地占補平衡。這里有兩重含義，一是提質改造，二是補改結合。提質改造就是針對現有劣質、等級低的耕地，通過改善土壤、排灌等農業生產條件，提高耕地質量，或者通過改造農田水利等設施，將旱地改為水田的土地整治行為。補改結合就是在新開墾了耕地、落實了補充耕地數量基礎上，補充耕地質量和水田沒有達到規定要求的，通過對現有耕地提質改造的途徑，即補充一塊、改造一塊結合起來，總體實現耕地占一補一、占優補優、占水田補水田。

未經農村集體經濟組織和大多數農民同意，不得強制實施旱改水

“提質改造、補改結合是落實耕地占補平衡的創新舉措，應當注意總結實踐經驗，審慎穩妥推進。要堅持因地制宜，從自然條件和生態建設要求出發，科學合理地做好規劃。要將提質改造、補改結合納入土地整治規劃內容，對整體布局、規模、時序進行統籌安排。嚴禁違反規劃擅自毀林開荒造地，擅自填海、填湖、填濕地墾造耕地，破壞生態環境。不得違背當地農業生產和水資源客觀條件，將不適宜改造的旱地強行改造為水田。”對于提質改造、補改結合應該注意什么問題，劉明松表示。

提質改造、補改結合要納入土地整治項目管理。按照土地整治項目管理規定要求，對提質改造項目認真進行可行性論證，搞好規劃設計，做好實施管理和驗收工作。對耕地進行提質改造應具有一定建設規模，集中連片，發揮規模效益。要結合高標準農田建設，高質量、高起點推進耕地提質改造，確保取得實際成效。

提質改造、補改結合要堅持政府主導，充分發揮國土、農業、水利、林業、財政等相關部門作用，協同推進，這也是浙江、江西等省份先行先試取得的寶貴經驗。將提質改造、補改結合落實耕地占補平衡納入政府耕地保護重要議事日程，加大政府組織領導力度，有利于推進工作開展。同時，在實施過程中，必須充分尊重農民意愿，未經農村集體經濟組織和大多數農民同意，不得強制實施旱改水土地整治。

各類城市建設涉及占用耕地的，不能采取補改結合方式落實耕地占補平衡

“《指導意見》明確，單獨選址建設項目涉及占用耕地的，受資源條件限制，難以做到占優補優、占水田補水田的，可通過補改結合方式，在做到補充耕地數量基礎上，結合實施現有耕地提質改造，落實耕地占優補優、占水田補水田。但各類城市建設涉及占用耕地的，不能采取補改結合方式落實耕地占補平衡，而應當按照現行做法直接開墾優質耕地和水田，實現耕地占補平衡，充分發揮耕地占補平衡制度約束作用，倒逼城市挖潛利用存量土地、節約集約用地。”針對實行補改結合落實耕地占補平衡的適用范圍，劉明松表示。

市縣國土資源主管部門在申報建設用地時，應對補改結合補充耕地涉及的耕地面積、質量等級、水田等說明清晰，省級國土資源主管部門對補充耕地方案嚴格審查把關。對于農用地轉用需報國務院批準的單獨選址建設項目用地，省級國土資源主管部門要在審查報告中說明情況，明確審查意見，確保補充耕地落實。